污染场地修复如何迎接时代机遇

2011-12-27 19:43:43 作者：佚名来源：中国环境修复网浏览次数：0

由城市工业区污染企业的搬迁、工业“三废”的随意倾倒、采矿区残渣的不合理堆放和生产工艺的落后等引发的土壤污染问题已相当严重，对民众和环境都有潜在风险。自2004年以来，国家和地方陆续出台专门的规章制度，为污染场地的管理提供了参考，但其法律地位不高，约束力不强。同时，由于国家污染场地点多面广，污染情况非常复杂，场地修复产业又刚刚起步，如何经济有效地监管工业污染场地仍是摆在环保部门面前的重要课题。近五年来，国内在环境污染场地管理的研究上取得了一些成果，但系统地进行综合性研究的还很少。本文从政治、法律、制度、技术、经济、社会等多个层面，对污染场地环境管理体系建设进行阐述，特别针对国内的情况，提出可付诸实际可操作的建设措施。

一、政治层面

近年来，国家环境保护部出台规章，对工业场地的污染防治和环境监管作了原则性的规定。同时，也在制定一些具体实施办法和技术导则，规范污染场地登记、调查、评估、监测、修复和融资等事宜。国家污染场地管理刚刚起步，相关的法律、法规、政策、制度、机制、标准和技术体系等还有待建立或进一步完善。

中国环境科学研究院研究员李发生在《中国土壤环境保护政策研究》中建议，建立国家跨部级特别工作组，协调制定国家土壤环境保护和污染控制的法律法规及相关制度，使之成为污染场地管理工作中的重要环节。明确土壤环境保护和污染控制的监督管理体制，其中，最主要的是机构的设置及其职权的划分，特别是环保、农业、国土资源、水利、财政等相关部门之间的职责分工。同时，应明确土壤环境监管中各主体的基本权利和义务，规定土壤环境保护的基本法律原则和法律制度，规定预防土壤污染及对受污染土壤进行修复或整治的基本要求和措施。另外，还应当明确规定土壤污染防治纠纷的处理及违反土壤污染防治立法所应承担的不良法律后果。

二、法律层面

明确污染经济责任主体 污染场地环境管理涉及土地使用责任者、政府部门和周边居民等多个利益相关者。通过法律法规等制度建设，明确污染场地预防与修复过程利益相关方的职责，是推动污染场地环境管理的重要先决条件。对于现有污染场地的环境责任，所有国家均采用“污染者付费原则”结合“受益者付费原则”的方法，对场地污染的所有者、使用者、产生者、运输者及其它相关责任者进行追究。由于历史原因，一些污染场地已无法找到责任者，另一些场地虽有责任者却已没有经济能力承担其应负的责任，因此需要从法律角度明确相关方和政府对这些场地的责任。

将污染场地开发管理纳入到土地规划审批环节 依靠市场机制整治环境而非仅仅依靠政府财力，是比较实际的做法。为了打到对污染场地的重新开发和利用，法律和政策的制定应注重污染场地重新开发利用后的使用性质和未来的使用状态，国家和地方环保部门要介入到土地规划审批的环节，与国土资源部和规划部门通力合作，科学有效的管理污染场地的开发再利用，促进污染场地的整治。

建立污染场地产权交易的登记制度 污染场地产权交易的登记制度适用于土地交易及土地利用类型的变更。土地卖方须确认当前土地所有者的权限、可能造成污染的活动、土地污染现状、土地所有者关于污染情况的声明，以及对土地污染应承担责任和义务的声明。买方需确认土地污染状况以及一些可能因土地污染而转移至买方的责任和义务，并在产权交易之前发布免责声明。

三、制度层面

如何具体执行土壤环境管理，必须有一套完整的配套法律、管理机构、实施规则，以保障管理中各层面的协调和统一。应加强工业污染场地监控管理，将土壤环境质量监测列入常规性的监测计划，建立土壤环境质量信息数据库，针对不同的污染状况开展预防和修复工作。

建立并逐步完善污染场地信息数据库 要对目前的土壤质量环境进行监测，同时针对正在和拟计划搬迁的工业企业污染场地进行场地调查和风险评估。建立污染或者潜在污染土地数据库，摸清城市工业场地的污染底数，将位置、面积、污染原因、污染时间、污染状况等详细情况作为数据库的资料记录保存，建立和完善国家和地方的污染信息数据库。此外，还要借鉴适用我国国情的国外经验，如美国污染场地信息收集就有3种途径：一是所在地环境管理部门的定期或不定期监测；二是鼓励公众检举土壤污染事件，规定土地所有者或使用者均有通报土地污染的义务；三是对一些特定行业的企业，在开业、停业或进行土地使用转让时，要求企业出具土壤污染的检测资料。

污染场地的分级分类管理 我国应尽快建立国家污染场地的分类分级模型，根据污染对环境和人类健康影响的程度，将存在威胁的污染场地按统一标准模分类分级，形成国家及各省市优先治理名录，据此确定采取修复的优先次序。政府便于宏观把握全国土壤污染情况，也便于行政机关与建设项目经营者针对不同级别的污染状况开展预防和修复工作。同时，应保证信息透明，保护交易方利益。应以可持续发展原则为导向，将该地块的再利用和该地区的长期发展方向相结合，对拟定的开发方案进行评估，确定出最佳方案。在这一过程中，政府的监督和指导必不可少。

“基于风险管理”的污染场地监管模式 发达发达国家的经验表明，污染土壤的修复治理资金需求巨大。发达国家一般根据土壤污染对人体健康和环境风险大小，采取基于风险的管理模式以降低成本，清理尽可能多的污染场地，促进当地的经济和社会发展。基于风险管理的方法可制定不同的土壤管理对策，如对轻微污染区可实施可持续管理政策，针对有风险的污染场地可实施修复政策。根据当前及今后土地再利用情况（如住宅用地、商业用地、工业用地、农业用地或娱乐设施用地）进行风险评估，并制定相应对策，将风险控制在可接受的范围之内，同时将土壤及地下水污染程度维持在较低水平。

理顺污染场地风险管理流程 在当前尚无法对污染场地进行全面修复的情况下，为了降低污染场地的环境风险，污染场地急需纳入政府的管理程序，将污染场地管理和场地风险评估、场地修复条件以及土地利用功能相结合。根据国外已有的经验和国内实际的操作方法，北京环境科学研究院副院长姜林提出中国污染场地风险管理的流程，如下图所示。

中国污染场地风险管理框架

（1）污染识别：初步对场地进行勘查筛选，确定疑似污染场地。

（2）污染场地调查：对场地进行细致调查，进行现场采样分析，设置地下水监测井。即进行第一层次风险评价、对疑似污染场地进行风险筛选。

（3）风险评估：对风险进行评价，确立风险管理决策。即进行第二、第三层级的风险评价，为主管部门做出风险管理决策提供依据。

（4）风险管理：包括制定修复方案，在方案的优化和筛选之后进行修复设计与实施，以及场地修复完成后的验收和后期监测。

四、技术层面

促进科研和产业的融合 2001年，土壤修复技术研发纳入国家“863”高技术研究与发展计划资源环境技术领域，加上国家投入修复科研的经费越来越多，使得各科研院所成为了当前修复行业的主力军，而从事修复类工作的企业仍以承包施工工程为主。

为了使科研和产业能有机融合，我国的科研院所应积极邀请和吸纳修复企业参与到修复科研课题的核心工作中来，修复企业也应当具备独立申请政府出资的各级科研项目的资格，配套企业自有的研发投入，把科技研发和现场修复项目紧密地结合起来，逐步建立以修复企业为主的场地调查、风险评估、修复设计、修复工程、规划开发的良性链条，在拥有自主知识产权的修复设备和药剂等研发方面取得突破性进展，为污染场地管理提供技术支撑。

以示范工程促技术进步 2005年，原国家环保总局决定进行全国范围的土壤污染状况调查，并正式在典型地区启动污染土壤修复与综合治理试点示范。通过试点与示范项目的开展，我国切实积累了一些污染场地管理与修复的经验与教训。

在“十二五”期间，还应继续加大污染场地修复试点与示范项目工作，特别是要在一些有场地、有资金、有条件的企业全面推开，以取得不同区域和不同污染类型的修复经验，为找到经济、有效的修复工程化技术以及合乎国情、地情的污染场地管理模式。

启动人员培训 土壤和地下水修复是刚刚诞生的战略新兴产业，包括责任鉴定、场地调查、化学分析、土壤科学、水文地质、风险评估、场地修复、生物化学、化学工程、土木工程、法律诉讼等诸多方面。从国外的经验来看，这是一个复杂程度较高、实用性非常强的行业，缺乏合格从业人员是在行业发展初期和中期普遍存在的。从1998年到2011年5月，美国环保局已经花费3,500多万美元，用于环保人员的培训，共培训了6,683名环境修复人员，其中有4,400多名人员在环保修复领域从事全职工作。当前国家普通高校设置环境修复专业的还非常少，建议国家把该行业的人员培训提上议事日程，从根本上解决污染场地管理的技术支持问题。

五、经济层面

资金来源是土壤环境管理的基本保障，必须通过市场机制、经济手段、行政手段、以及法律等等来多渠道解决污染场地调查和修复的资金问题。

首先，在确定“污染者付费”原则的基础上，对造成场地污染的所有者、生产者、储存者、运输者和相关者，界定其应对污染结果承担相应的责任，使责任追偿成为污染场地修复的资金重要来源之一。改革当前的污染排污收费制度，体现环境成本中的污染场地修复费用。

其次，多渠道建立国家和省市污染场地修复专项基金，利用财政税收手段，建立专项基金是最为行之有效的方法。对进入国家级和省市级优先治理名录中的城市污染场地，合理使用该基金对其进行分类、分步骤修复。可以借鉴国外经验，运用多种来源建立基金，比如责任者的赔偿、受污染地块的开发商、当地社区和居民、政府的税收或预算、以及社会捐赠等。

再次，引导社会资本投资参与污染场地开发再利用。对无法找到责任方的污染场地，鼓励社会资本进入，开展修复和开发。随着污染土地治理和开发的实践开展，许多国家逐渐意识到，以市场为基础的手段可以用较低的成本达到环境质量目标，采用了如税收、资金补贴、贷款和抵押担保等各种经济杠杆手段，引导私人资本投资参与污染土地的治理和开发。从筹措资金和发挥参与者的主动性的角度，以政府为主导，建立有效的市场机制，吸引更多私人投资参与污染土地的开发治理，是我国未来政策制定中应着重考虑的内容之一。

六、社会层面

随着经济市场化和政治民主化进程的推进，社会参与环境管理是现代社会发展的必然产物，是政府管理科学化和民主化的客观要求。

1996 年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体作用，鼓励公众参与环境保护工作”。在解决污染场地的修复问题中，有关部门应听取该地块所在地或相邻地区公众的意见，与之共同商讨如何确立该地区的发展方向，然后政府才能开始制定具体措施，并动员公众参与具体的监督和实施。

各级环保部门要定期向公众公布土壤的具体情况，包括土壤受污染的程度、改善土壤质量和防治土壤污染的具体建议；保证公众对影响土地环境的活动的决策参与权，鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作；扩大民众监督权，聘请土壤监督员，建立污染场地监督举报电话和其他反馈渠道，对场地污染行为和修复工程中的扰民、二次污染等问题进行公众监督，对环境行政主管部门和执法人员放任土壤污染的现象，可通过检举、监督等手段进行规制，创造良好的环境行政执法环境；鼓励社会和企业“自愿修复”，减少管理成本。

结语

污染场地管理的最终目的是有效完成场地修复治理，随着“十二五”土壤污染防治规划的出台，国家对土壤修复的承诺必将形成广泛的市场需求。因此，要不断探索“机制创新”，推进修复产业的快速发展，最终实现国家对污染场地的有序管理和安全合理开发。