棕色地块(Brownfields) 被界定为已经存在严重的或潜在的有害物质、污染物,从而影响其扩展、再开发和再利用的不动产。包括居住的、商业的以及工业的不动产。如,工业用地、加油站、废弃的可能含有危险物质的居住用地甚至包括遗弃的矿区等。“棕色地块”这个词是在美国开始使用的。美国环境保护署在1993年开始着手制订关于棕色地块再开发的法律(Brownfields Economic Redevelopment Initiative) ,自此该项法律草案的拟定就逐步发展成为一项重要的国家立法项目,并且改变了美国传统上对于受污染不动产的认识、处置和管理方式。2002 年1月通过的《小企业责任减免与“棕色地块”复兴法》( The Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act) ,是对《环境应对﹑赔偿和责任综合法》(The Comprehensive Environmental Response , Compensation , and Liability Act of 1980 ,CERCLA) 的补充修订,将该政策法律化。

由于土壤受到大量工业污染物和残存物的玷污,致使许多棕色地块产生。如今,这种现象正逐渐演变为全球性问题,在几乎所有达到一定程度工业化的国家和地区都存在。目前欧盟及其成员国政府都在寻求适当的方式去处理残存的大量棕色地块。在过去的几年中,欧盟借鉴了美国的相关政策并采取了一些措施。

棕色地块在欧盟的现状

在罗马尼亚与保加利亚于2007年1月1日加入欧盟以后,欧盟已拥有27 个成员国和超过5000 万的人口。如何在这27个成员国内解决棕色地块问题,首先取决于对棕色地块的界定。然而,并非在所有的成员国都使用这个概念,并且在欧盟层面也没有任何关于棕色地块的统计列表。事实上,许多成员国有大量的土壤污染现象,其中一些时间较长,可以追溯到19世纪初期的工业大发展时代,伴随着200多年的工业化进程,其间所产生的有害物质使欧盟现在面临严重的土壤污染问题。并且,欧洲的受污染土地形式多样,从早期废弃的工业用地到使用中的工业用地,从生活垃圾堆到报废车堆,甚至包括有的河床也已经被污染。此外,在一些历史悠久的大城市,住宅房屋往往是在前工业用地的基础上建造起来的,而这些土地可能已经被污染,比如那些原来是加油站,或者是油罐车停放处,或是垃圾场的用地等。

在欧盟,尚无官方资料对受污染土地加以统计列明。据估计,约有350万块土地受到污染威胁,50万块土地受到严重污染而需要治理。但是由于对棕色地块概念缺乏统一界定,不同机构所做的统计数据也会有所差异。据美国环保署估计,美国约有超过45万个面积大小不一的棕色地块。鉴于欧洲工业发展的历史比美国更长,那么如果按照美国对棕色地块的界定,在此范围内的土地应该不在少数。联合国经济发展欧洲委员会起草的污染物排放和转让登记议定书(Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers,PRTR Protocol)计划在不远的将来改变这种情况。PRTR Protocol 现在已经被欧盟转化为一项条例。该条例规定:要在欧盟层面建立起一个全面的污染公告制度和转让登记制度——采用向公众开放的电子数据库形式,并且规定其用途是为了实施PRTR Protocol ,方便公众参与环境政策的制定,以及有利于预防和减少环境污染。

由于欧盟人口稠密,经济高度发达,某些污染问题格外引人注目。比如,比利时的佛兰德地区每平方英里人口超过800,该人口稠密度比例相当高。目前,该地区工业用地严重匮乏。棕色地块的修复再开发已经成为欧盟所面临的重要环境问题和社会问题——这是可持续发展的要求,而政府也有保护其公民身体健康和治理环境污染的责任。其实,恢复发展棕色地块较开发“绿地”(open space or greenfields) 更占有一定
优势:通常棕色地块上的基础设施是可以继续使用的(比如供水排水系统,电力系统,铁路,公路等) ,这样人们可能更愿意去那里居住生活,而那些退化的土地也可以得到再生。

欧盟有关棕色地块的政策和法律

欧盟并没有一个总的关于棕色地块的方针政策,但欧盟委员会在解决相关问题时的严格程度却与日俱增。先是在2002年通过了第六环境动议项目(the Sixth Environment Action Programme ,Sixth EAP),它虽然没有法律拘束力,但是却确定了欧盟委员会在2010年需要达到的目标,要求保护土地,防止侵蚀和污染,为此要讨论制定一些必要的策略和措施。

接着欧盟委员会于2006年9月22日公布了土地保护策略,这是欧盟迈向统一的土地保护政策的第一步。根据该项策略,在某些情况下欧盟的行动将是各成员国行动的必要补充。比如土地退化引发了其它环境问题(如地下水污染);内部市场机能被扭曲;某个成员国或地区的土地退化会产生跨界影响;为了保障食品安全,某土地退化问题引起国际协定或宪章的加倍关注。该策略由四个支柱支撑: (1) 整个立法以土地保护和可持续发展为其主要目标; (2) 将成员国的土地保护措施和共同体的政策相结合; (3) 通过共同体和成员国的研发项目来减少双方在某些领域对于土地保护认识的分歧; (4) 增强公众对于土地保护必要性的认知。

该策略中还包括一项立法动议,建议通过一项欧盟指令来建立起土地保护制度的框架,同时对欧盟第2004/35/号指令进行修订,这样就可以把第一个支柱以法律的形式正式确定下来。该动议要求成员国必须防止土地污染,因此必须限制任何有可能在土地上或土壤中造成污染的行为,而不管该行为是有意还是无意的。② 此外,各成员国还必须摸清其境内被污染的土地状况,并建立一个目录清单。(该项动议对被污染土地的界定是指那些会给人类健康和环境带来重大危险的地块。) 而土地买卖租赁交易中的交易方应该被允许获得有关该土地状况的报告。最后,成员国必须保证国家政府采取必要的措施使其清单里列出的污染土地得到整治。

虽然这个动议案目标合理明确,并且欧盟层面也存在一些和污染土地治理间接相关的法律法规,但是却没有一项专门用来规制土壤污染或者保护土地的法律。造成这种情况的主要原因在于欧盟的辅助性原则(the principle of subsidiarity) 。这项原则由欧共体条约的第2 段第5 条加以规定:“在不属于专属权能的领域,共同体应根据辅助性原则采取行动,即只有在和仅限于所拟行动的目标非成员国所能充分实现,且由于所拟行动的规模或影响,因此可以由共同体更好地实现”。第3 款进一步规定“,共同体的任何行动,均不应超过实现本条约目标所必须的程度”。在欧盟一直以来都认为土地问题是一个地方性问题,能够被联邦政府或者地方政府甚至基层权力机关有效解决,除非共同体采取措施能够更好的达到目标,这时欧盟才能插手该问题。比如,虽然土地保护策略中有不同意见,但是共同体仍然坚持只有在土壤污染造成重大跨界影响时,才需要制定整个欧盟范围的土地政策。因此对于棕色地块的规制和治理仍然是各成员国政府的事务,至少在未来几年不会有所变化。
欧盟法院在Van de Wall 一案中的判决对欧盟棕色地块再开发的法律框架建构有重要影响,在该案中,法院对于废弃物作了扩张性解释,认定被地下油管中的渗漏油污污染的土地属于废弃物,从而适用关于废弃物的指令(t he Waste Framework Directive)。法院认为,尽管该土地并未丧失效用,它也只是受到轻微污染,但仍然是废弃物。该案后来招致许多批评。大多数成员国将废弃物和土地分开立法,而这个判决结果却是将关于废弃物的立法适用于土壤污染,但是当初制定该项指令时,立法者并未打算把它用来规制土壤污染。并且,对于棕色地块的开发商来说,也很难遵循该指令的一些规定。比如,大部分国内立法中都规定了判断土壤污染的标准,确定了危险评价机制,据此来认定某棕色地块是否需要被治理修复,而该指令中对于废弃物的处置和修复却没有任何规定。此外,诸如分离污染物的一些修复方法在指令中也未有涉及,然而在实践中这些方法却是颇有收效的。因此,该指令并不适宜对土壤污染适用,欧盟委员会也意识到了这一点。为解决这个问题,委员会于2005年12月21日提出议案,重新修订该指令。该议案建议将污染土壤排除在适用范围之外。但是,在理事会和议会尚未表决通过该修正案之前,欧盟法院对Van de Walle 一案的判决仍然有重大影响。

除了土地政策之外,和棕色地块相关的另外一个重要问题是欧盟关于政府补贴的规定。根据欧共体条约第3章第88条规定,成员国政府必须将自己的补贴行为告知欧盟委员会,以便让委员会审查核定该补贴是否是属于第1章第87条规定的禁止性补贴之列:若这项环境措施是属于政府补贴行为,并且对竞争造成扭曲,影响了共同体内部的贸易,则该项补贴属于禁止性补贴。同时,第2章和第3章的第87条都涉及到符合共同市场的补贴。欧盟委员会就环境领域的政府补贴行为专门发布了一个指南,其中有专门对于被污染工业用地修复的补贴规定。首先,该指南仅仅适用于私人主体造成的污染行为,而并不适用于权力机关造成的污染。但在实践中,这两种情况有时也并不好区分,委员会必须逐案确定。其次,如果有明确的污染责任人,那么政府再给与补贴就是不适当的。污染责任人的认定由成员国自主决定,但是必须遵守环境责任指令( Environmental Liability Directive)。最后规定补贴额最高可以达到全部合理花费的115% ,但是无论如何不能超过实际用去的金额。所谓合理的花费应该低于修复后该地块的增加值。但是,该指南仅仅是作为一个指导性文件,委员会仍然可以采取不同意见。

欧盟成员国对棕色地块的治理

随着土壤污染的日益加剧,欧盟成员国或其地方政府在近10年或20年逐渐开始对污染土壤的修复进行立法。在某些国家,治理土壤污染属于地方政府的职责。而在其他成员国,则是由联邦政府制订有关土壤污染的法律,但是地方政府仍然在环境保护领域享有某些权能。就美国的经验教训来说,治理棕色地块的措施应该比治理其他污染土壤的措施更具有针对性,而统一的立法规划也非常重要。另外,棕色地块治理体现了一种新的环保思路,即它所要采取的各种措施更注重的是以后的效果,更多是以将来的收益为目标。但就欧盟各国现行的土地法规来看,这种理念和相应的修复方式目前并不多见。

成员国面临的另一个问题是棕色地块的含义究竟是什么。美国环境保护署棕色地块经济恢复议案(the Brownfields Economic Redevelopment Initiative) 给出的定义是,棕色地块是指“那些废弃的,闲置的,或者是未被充分利用的工商业用地,由于已经遭受污染或者被意识到的有污染可能,对其进行再开发将非常棘手。”有几个欧盟国家和地区采取了类似的界定,如佛兰德地区认为棕色地块必须是: (1)被废弃的,闲置的或者未被充分利用的土地; (2) 是商业或者工业用地; (3) 已经被污染或者有潜在的污染危险。也有一些国家对此概念的界定较为宽泛,如英国,还有一些国家根本没有这个称谓,如荷兰。因此,对欧盟来说,对棕色地块作出一个统一界定或者能够达成共识是非常必要的。

欧盟各国棕色地块政策的另外一个特点是,它要建立起符合可持续发展原则的公共激励机制。棕色地块再开发利用需要有这种激励。目前在欧盟开发棕色地块可以享受到基金补贴和税收优惠,或者取得对废弃闲置建筑物的相关权利等。问题在于是否这些激励是可持续的,换句话说,当政府部门制订这些激励措施,采取方法重新开发棕色地块时,是否想到该地区目前和将来的需求。对棕色地块再开发并不会自发的产生持续发展的效果。这就要求“, 棕色地块再开发应该同时考虑到经济,社会和环境问题;应该确保该地区未来的发展;最终而不是至少要努力并达到‘公平’。”政府对于可持续发展的要求和开发商的开发行为并非完全相对立,但是所有的激励机制是否都会达到可持续发展的效果,到底什么样的棕色地块开发项目才会带来一个城市的可持续发展,正如Joel B. Eisen 所说“, 任何认为棕色地块再开发本身就是可持续发展的观点是站不住脚的。”

分析表明,棕色地带的开发方式尚未得到应有的关注。比如,基金这种激励机制往往对开发策划方案是否符合可持续发展及其判断标准缺少规定。一般来说,成功的开发方案应该具有显著成效,具体的评价指标包括工作机会的创造,地价的升值等。但是,却少有人关注这些效果的实现过程是否符合可持续发展原则。并且通常所谓成功的开发策划方案走的都是非持续性发展路线,比如,缺乏废物回收再利用系统,用的是非环保型建筑材料和不可再生能源,拆除土地上的原有建筑等。美国在这方面做得很好,已经把该原则引入其激励机制。所通过的几个关于棕色地块评估﹑贷款﹑清理指南的议案,都特意将可持续发展原则纳入法规的制订,里面含有一整套是否符合可持续发展的评价标准。另一个动议也值得关注,是关于在棕色地块上修建环保型建筑的动议,其目的在于鼓励将有利于环保的技术方法用于棕色地块开发。整个美国环境保护署的棕色地块政策所遵循的原则就是可持续发展原则,它发布的一项研究报告中有两段都在强调可持续发展在开发过程的重要意义。环保署用该报告的研究成果来考察各种所要采用的开发方式,并不断修订其政策或者发展新的技术手段来促进棕色地块的开发。

在欧盟内部,比利时弗兰德地区对棕色地块治理有较为成熟的经验。2000年,弗兰德环境部长在经济城市规划部长的支持下发起了一项名为“棕色地块发展”的战略性项目。建立了一个由弗兰德公共废弃物机构下属的指导委员会(A steering commit tee presided over by the Flemish Public Waste Agency, FPWA) ,在这个机构中,不同政府部门一起研究制定如何促进弗兰德地区的棕色地块发展的国家政策。此外,公共废弃物机构提出一系列标准以选择和评估申报的棕色地块开发项目,根据这些标准,最后选出了12项。FPWA 负责指导和跟踪每个项目的实施进程。遗憾得是,尽管初见成效,但2004 年新上台的弗兰德政府却没有继续该计划。

此外,1995 年2 月制订了弗兰德土壤修复法令(Soil Remediation Decree) ,就受污染土地管理和整治作出了规定。该法令包括土壤污染的几个方面,比如说清理污染义务和责任的承担,转让土地所应遵循的程序等。关于恢复要求以及费用负担方面,该法令在“当前的”、“历史性的”以及“混合的”土壤污染之间有不同规定。“当前”污染指的是1995年10月29日以后发生的污染;“历史性”污染是指10月29日以前发生的污染;而“混合”污染是指那些既有当前污染也有历史污染的土壤。因此大部分棕色地块都会有历史污染。对于这种污染,立法者采用过错责任原则,这也就意味着如果认为被告应该为污染负责,他就必须得证明被告确实有错。通常,在非常老的土壤污染案件中很难做出这种证明。

2001 年弗兰德政府修改了土壤修复法令,专门解决棕色地块问题。规定弗兰德政府和FPWA 一样,也有权认定是否是棕色地块。每一块被认定的土地都在比利时政府公报上公布,并在FPWA 登记。一个棕色地块的认定将对相关方产生一定的责任,包括有义务实施土壤探测。这个决定的目标是走出那种整块土地作业的方法,采用小片土地作业,而这块土地上的所有开发商都必须共同合作来发展这一整块土地。

关于棕色地块修复的资金问题,2002年弗兰德政府通过了两项法令,一项是关于市内更新计划,一项是关于设立弗兰德城镇基金。两项法令都对棕色地块项目提供补助。在第一项法令下,弗兰德的不同城市可以在一定条件下获得城市更新计划的补助,弗兰德政府预计最多可以投资2500万欧元资金支持该项目,用来改善城市一定地区的环境质量并在此基础上实现新的发展。除此之外,还有一些专项资金专门用于棕色地块的修复。

总之,越来越多的欧盟成员国正在寻求用不同的方式解决土壤修复问题,尤其是对于棕色地块。污染土壤修复需要大量的资金投入,然而这笔费用如何在公共机构和商业团体间分摊尚不明确。欧盟委员会通过申请“建筑基金”资助许多土地开发项目——大多数是棕色地块恢复计划中的项目,同时还将努力制定一套可持续性标准来指导这些项目。此外一些成员国政府和管理部门也已经采用了不同的方式促进棕色地块修复和开发。然而,相关知识和信息的匮乏使得这些项目的开展和实现困难重重,如何修复和发展棕色地块是欧盟及各成员国政府所要面临的挑战。

对我国治理棕色地块的建议

我国尚没有“棕色地块”这一提法,但并不表明这种现象不存在。在我国的工矿区、城市均存在土壤污染问题,有的甚至还很严重。例如,北京宋家庄经济适用房建设用地原为北京化工三厂场地,北京建工地产自2007年6月中标后需要对16346平米受污染土壤进行修复才能动工盖房。万科集团在7月购买的东铁匠营限价地原为农药及油漆厂用地,由于生产近50年,场地大部分区域的土壤已被污染,也需要进行大面积换土。

目前,由于经济发展、产业结构和城市结构调整等原因,我国每年有成千上万污染严重企业关停,其土地许多是处在市区,而城市规划与开发通常是从区域开发、地理、地质、大气、水等条件考虑利用,没有考虑土地污染问题,生活和工作在受污染土地上的人们的健康可能将会受到直接危害,留下了巨大的安全隐患。随着工业现代化和城市化步伐加快,棕色地块现象会日益加剧,但我国却缺乏应对该种情况的法律规范,因此极有必要参考欧盟的经验和教训制定出相应的应对措施。

(一) 鉴于棕色地块现象的特殊性,建议对该种土地污染情况进行专门立法,可以制定单行法规,也可以作为土地管理法的一章。在上位法缺失的情况下,一些地方已经开始制定一些地方性法规或者政府规章来应对,如《本溪市土地开发复垦办法》﹑《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法(试行) 》等。我国不存在像欧盟那样欧盟层面和成员国权能职责的矛盾,但仍需要注意,该问题有必要由中央政府统一立法,之后可以由各地根据具体情况制定地方性法规或者规章进一步实施。立法应注意横向政府部门的协调,有可能会涉及到环保﹑工业﹑土地等不同职能部门究竟如何分工协调合作,应该在将来的立法中加以规定。

(二) 调查建立污染或者潜在污染土地数据库,将详细情况诸如位置、面积、污染原因、污染时间、污染状况等作为数据库的资料记录保存,并根据对环境和人类健康的影响分成不同级别,以认定其是否属于棕色地块,便于政府宏观把握全国土壤污染情况,也便于行政机关与建设项目经营者针对不同级别的污染状况开展预防和修复工作。同时,应保证信息透明,保护交易方利益。

(三) 以可持续发展原则为导向。对棕色地块再开发不仅仅是对污染土壤的治理和恢复,更应该注重的是该地块乃至该地区将来的发展。将该地块的再利用和该地区的长期发展方向相结合,设定各项合理的评价标准,对拟定的开发方案进行评估,从而确定最佳。其间一定要有政府或者公共机关的监督和指导,因为开发商的市场行为并不一定自动达到可持续发展的效果。

(四) 加强公众参与。1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出:“建立公众参与机制,发挥社会团体作用,鼓励公众参与环境保护工作”。机制是保证制度实施的规定性,公众参与机制的激励就是以法律的形式明确制度执行的过程和方式。在解决棕色地块的问题中,应该听取该地块所在地或相邻地区公众的意见和观点,共同商讨确立该地区大的发展方向,再由政府制定具体措施,动员公众参与到具体办法的监督和实施过程中来,同时也能广大群众的环保意识得到强化。

(五) 多渠道建立修复发展基金。治理资金是棕色地块修复和在开发的基本条件。欧盟和美国均有专门资金来保障棕色地块的修复和在开发。依据国外的成功经验,我们可以运用多种来源建立基金: (1) 污染企业; (2) 受污染地块的开发商; (3) 当地社区和居民; (4) 政府的税收或者预算; (5) 社会捐赠。

(六) 制定污染认定标准和治理标准。污染土地的再开发利用,首先涉及到该土地的污染程度的确定,以及是否需要治理的问题。在确定需要治理时,因再利用的方式不同,致使其对土地质量的要求也不一样,治理费用必会有不同程度的差异。所以,制定污染认定标准和治理标准是很必要的。