土壤污染，通常是指土壤因物质、生物或能量的介入，致变更质量，有影响其正常用途或危害国民健康及生活环境之虞。土壤污染有如下主要特点：其一，不可逆转性。土壤污染是一种储藏式污染，如不予净化，则将永久持续，不可逆转。其二，范围广范性、后果严重性。一旦土壤被污染，不仅会危害人体健康，而且还会导致土壤无法修复而破坏土地持续利用。当前，我国环境污染日趋严重，特别是土地退化情况显著。因此，在这种时代背景之下，对诸外国土壤污染防治立法进行比较研究，总结其成功经验和失败教训，为我国制定《土壤污染防治法》提供借鉴，势在必行。

纵观世界各国和地区立法，在土壤污染防治立法方面，有独立的立法模式与附属于其他法律法规的立法模式之分。在立法体例上采取独立的立法模式，将土壤污染防治作为单行法规范对象进行立法的国家有日本、韩国、德国、荷兰等国。如日本的《土壤污染对策法》；韩国的《土壤环境保护法》、《土壤环境保护法实施细则》；德国的《联邦土壤保护法》等。与此相对，采取附属性立法模式的国家，则主要是将其有关土壤保护的有关内容分散在一部法典或其他法律的不同位置之中。如美国的《环境反应、补偿和责任法》，英国的《环境法》第二章“污染的土地和废弃的矿山”等，就采取了这种立法体例。

一、外国土壤污染防治附属性立法模式研究

如前所述，采取附属性立法模式对土壤污染进行防治的国家主要有美国、英国、法国、加拿大、俄罗斯等国。在采取这类立法模式之下，有关控制土壤污染方面的内容则主要分散在一部法典或其他法律的不同位置之中。

(一)美国

目前，美国关于土壤污染防治的立法主要体现在如下方面：首先，美国1976年的《资源保护和回收法》是一部全面控制固体废物对美国土地污染的法律，它明确规定了固体废物、危险废物管理、州或地区固体废物计划、商业部长在资源回收中的责任、联邦职责以及研究、推广、示范和情报等制度。其次，美国1980年的《环境反应、补偿和责任法》明确规定了危险物质泄漏、责任和补偿，危险物质反应税收，污染保险等制度。最后，美国2001年通过的《小型企业责任免除和棕色地块振兴法》对有关免除中小企业有关1980年《环境反应、补偿和责任法》中
的一定责任，促进棕色地块的清除和再利用，为棕色地块振兴提供经济援助和其他目的等进行了规定。这些法律规范对于土壤污染预防和控制起到了积极作用。美国关于土壤污染防治制度主要包括：

1.危险废物的识别。《资源保护和回收法》要求联邦环保局编制“危险废物名录”，所列名录的物质均为危险废物。

2.危险废物经营活动的报告。为有效控制和掌握危险废物经营活动的基本情况， 《资源保护和回收法》要求任何经营危险废物的人在联邦环保局的危险废物识别条例颁发后90天内以书面形式向联邦环保局报告其经营危险废物的情况(42USCA．6930(a))，禁止未履行报告手续而运输、处理、储存或处置联邦环保界认定的或列入名录的危险废物。

3.对危险废物产生者的管理。根据《资源保护和回收法》(42USCA．6922)的规定，危险废物产生者负有如下主要义务：(1)必须根据危险废物名录和其他规定认定其产生的固体废物是否属于危险废物；(2)须持有联邦环保局颁发的身份编号，即如产生者认定其产生的固体废物属于危险废物，则必须向联邦环保局申请身份编号，填报统一危险废物货运清单； (3)未获得身份编号的，不得处理、储存、处置、运输或要约运输危险废物。如产生者将其危险废物运出产生地点之外进行处理、储存或处置，则必须填报统一危险废物货运清单；(4)产生者在交付运输危险废物之前，必须按照运输部的规定对危险废物进行包装，对各包装附以标签和危险废物标志，并对运输者提供这些标志。产生者还必须保留运输者和接受者签署的货运清单、每两年一次的报告、危险废物检测和分析结果等文件至少3年。(5)另外，从事危险废物的进出口的人必须遵守《固体废物处置法》和联邦环保局有关条例的规定。

4.对危险废物运输人的管理。根据《资源保护和回收法》(421JSCA．6922)的规定，联邦环保局于1980年2月颁布了《危险废物运输者条例》，该条例规定危险废物运输者必须持有联邦环保局身份编号，遵守关于统一危险废物货运清单的规定，并在运输过程中发生危险废物泄漏事故时，运输者必须立即采取保护人体健康和环境的适当的应急措施。

5.对危险废物的处理、储存和处置者的管理。根据《资源保护和回收法》(42USCA．6922)的规定，联邦环保局于1980年5月颁布了《危险废物设施所有者和营运人条例》，明确定义了危险废物的处理、储存和处置者，并对危险废物的处理、储存和处置者的管理进行了规定。主要包括：(1)一般设施标准。(2)准备和预防措施。设计、运行上的安全防范措施。(3)应急计划和应急步骤。(4)货运清单制度、文件保存和报告。(5)地下水保护。为防止处理、储存和处置设施对地下水的污染，条例规定危险废物的处理、储存和处置设施许可证中必须规定设施下方地下水中危险废物成分的浓度标准。(6)关闭和关闭后的有关措施。即条例规定危险废物的处理、储存和处置者在关闭其设施时必须最大限度地减少未来的保养费用；控制、消除危险废物及其成分的泄漏或将其减至最低水平。(7)财政担保和保险。为保证有足够的资金用于设施的关闭，条例规定设施的所有者或营运者对关闭予以财政担保。此外，还规定了关闭后的财政担保和责任基金。(8)容器的使用和管理。(9)储存罐管理。(10)地面坑凹管理。(11)废物堆的管理；(12)土地处理管理。条例规定，凡应用土地处理方法处理危险废物的人必须申请土地处理许可证。土地处理许可证必须明确规定可被处理的废物或废物成分、为保证处理效果所必须的设计和运转要求、堆土地处理的检测、处理区的水平和垂直规模等条款。土地处理区的农作物种植、土地处理区的关闭及关闭后照料等事项作了规定。(13)土地填埋。美国《固体废物处置法》认为危险废物的土地填埋不利于土壤保护，故规定应尽量避免。条例对土地填埋有关防护层、监测、检查、关闭和关闭后等方面的规定和易燃、易反应、不相容物质的特殊规定。(14)危险废物焚化炉的管理。条例规定危险废物焚化炉的所有者或营运人必须持有联邦环保局签发的焚化炉许可证。并为其规定了执行标准。

6.危险物质泄漏的治理。《资源保护和回收法》注重预防危险物质污染，但对危险物质的泄漏，特别是有关已遗弃的危险废物倾倒场和无主倾倒场的泄漏应由谁负责治理、如何治理和由谁承担治理费用等问题，并未作明确规定。而1980年的《综合环境反应、补偿和责任法》对这些方面进行了全面规定。主要包括危险废物泄漏的治理主体、治理方式和治理经费等重要问题作了详细规定。第一，关于危险废物泄漏的治理。《综合环境反应、补偿和责任法》明确规定负有治理责任的法律主体包括总统、州政府、地方政府、印第安部落、危险废物设施或船舶的所有者或营运人和法律规定的其他法律主体。第二，危险废物泄漏事故报告。对于发生危险物质泄漏的船舶、海上或陆上设施的所有者、营运人和直接操作者，一旦发现其控制下的船舶或设施发生达到应予报告数量的危险物质泄漏，立即通知联邦环境局内的国家反应中心。未履行报告义务者，被处罚金和3年以下监禁或二者并处。第三，优先治理顺序表。总统每年编制一份危险废物设施优先治理顺序表。顺序表按照危险物质的泄漏对公众和环境的危险性排列危险废物设施的治理顺序。第四，治理行动。包括清除和救助。清除是指从环境中清除泄漏的危险物质的行动。包括采取的行动、为监测、评价泄漏或泄漏威胁所必要的行动、被清除物质的处置和预防、减轻泄漏对公众健康和环境危害所必要的行动。救助，是指在泄漏或泄漏威胁情况下采取的旨在防止或减轻危险物质进入环境以保护当代和未来的人的健康和福利不受危险的措施。主要包括在泄漏地点采取储存、限制、环形保护、覆盖、中和、清除、循环利用、引流、销毁、隔离等措施。

7.治理费用分担。治理费应由发生危险废物泄漏的设施的所有者或营运人或该设施所处土地的所有者或营运人承担。在无法使上述主体支付费用的情况下，治理费用由危险物质信托基金承担。

8.危险物质信托基金和关闭后责任信托基金。为解决治理危险物质的巨大耗资，该法规定了危险物质信托基金和关闭后责任信托基金。治理者按照国家应急计划的治理行动费用可从基金得到补偿。

(二)英国

英国《环境法》第二部分“污染的土地和废弃的矿山” 明确规定了有关污染土地的识别、特别厂址的识别和指定、对污染土地的补救、不执行补救通知的犯罪、登记簿、污染土地状况的报告等制度。

1.污染土地的识别。第78节(2)第1条明确规定基于以下目的，每个地方主管部门均必须检查其区域包括：(1)识别污染的土地；(2)使主管部门能够决定需要指定为特别场所的土地。第3条规定，一旦地方主管部门在其区域内发现被污染土地，则应将该事实通知适当的机构、土地所有人、地方主管部门认为全部或部分占有该土地的人员、或者地方主管部门认为的任何适当人员。

2.特别厂址的识别和指定。第78节(3)第1条明确规定，地方主管部门认为在其区域内的某被污染土地是需要被指定为特别场所的土地，则无论何时，该部门必须决定是否需要对该土地作这样的指定；如果该主管部门决定该土地需要作这种指定，则必须将该决定通知于有关人员。

3.执法部门要求对污染土地进行补救的职责。第78节(5)第1条规定，对于下列情形之一的，执法部门必须按照规定程序，依本部分所规定的下列条款向有关人员发布通知(本部分称为补救通知)，规定其对于补救行动应所采取的措施及应完成规定措施的期限。(1)依照前述第78节(3)第7条或者第78节(4)第6条的规定，某土地已经被指定为特别场所；(2)地方主管部门在其区域内已经查出被污染的土地。第4条进一步规定，执法部门依据本部分所作出的或者要求的补救，只有在考虑了下列情形之后并认为是适当的情形： (1)可能涉及的费用；(2)危害的严重程度或受控水体的污染。

4.进人权的授予与补偿。第78节(7)第1条规定，补救通知可以要求有关人员实施补救目的之行为，尽管其无权为该行为。第2条规定，在补救通知所要求实施的行为进行之前，凡被征求许可者，必须就有关土地和水体向有关人员授权或者参与授权，使其能遵循补救通知的要求。第5条规定，凡依据前述第2条授权或参与授权的任何人，在所规定的期间，采取所规定的方法并应用于所规定的人员时，均有关接受有关人员支付的根据规定方法确定的一定数量的补偿。

5.对补救通知的上诉。第78节(12)第1条规定，接到补救通知的人，可于补救通知发出之日起21天内向下列部门提出上诉：(1)治安法庭或郡法院(在苏格兰，如果补救通知是由地方主管部门发出)(2)国务大臣(如果补救通知是由机关发出的)。第2条规定，对于前述第1条的上诉，上诉机关应作如下处理： (1)如果确定该通知中材料不足，则必须宣布该通知无效；(2)但可根据上诉，认定经过修改或未经修改的补救通知，或宣布该通知无效。

6.不执行补救通知的犯罪。第78节(13)第1条规定，接到执法部门送达的补救通知，没有合理理由而拒不执行通知要求的，是犯罪。第2条规定，如果所涉及的补救通知系前述第78节(3)第3条所规定的要求补救通知指出被指控犯罪人须承担的所涉及的费用份额的，则被指控犯罪人的辩护必须是证明起不执行通知要求的唯一理由是有一个或一个以上须承担费用份额的人拒绝或不能执行通知要求。第5条规定，如果执法部门认为本节规定的对于不执行补救通知要求的人的诉讼程序所提供的补救是无效的，则基于补救措施的实施，该执法机关可以向高等法院起诉。

7.执法部门的补救权利。第78节(14)第1条规定，在本节适用范围内，对于前述第78节(5)第1条第1项或第2项规定的情形，执法部门本身有权对相关土地或者水体采取适当补救措施。第3条规定，本节适用于下列情形之一，(1)为防止任何迫在眉睫的严重危害或严重污染水体的行为发生，执法部门认为必须亲自进行补救的；(2)有关人员已与执法部门签订协议，要求执法部门进行本法所要求的补救的；(3)被执法部门送交补救通知的人不能执行通知要求的；(4)由前述第第78节(10)节和第78节(11)节所规定的执法部门不得将某些需要补救的事情包括在补救通知之中的；(5)如果执法部门认为需要进行某些特定补救，则须依照第78节(16)第2条作出如下决定：不得依照该节第1条收取进行该补救所发生的任何合理费用；试图收取该费用中的部分。

8.登记簿。第78节(18)第1条规定，每一执法部门必须保持对下列事项或与下列有关的记录：(1)该执法部门所发布的补救通知；(2)对此类补救通知的上诉；(3)依照前述第78节(8)指定和公布的补救声明或补救宣言；(4)对英格兰和威尔士的执法部门发布的交费通知的上诉等。

9．影响国家安全的信息不得记入登记簿。第78节(19)第1条的规定，国务大臣认为登记簿中所包括的信息违反国家安全利益的，该信息或该类型的信息不得录入依照前述第78节(18)节所规定保持的登记簿中。

10.污染土地状况的报告。第78节(21)第1条有关机关必须按照下列条件制定和公布英格兰和威尔士或者苏格兰污染土地状况报告。(1)随时；(2)国务大臣认为必要时。

二、外国土壤污染防治独立的立法模式研究

如前所述，采取独立的立法模式对土壤污染进行防治的国家主要有日本、韩国、德国、荷兰、比利时等国以德国和日本为例。

(一)德国

德国《联邦土壤保护法》于1998年2月6日得以通过，该法的最后条款于1999年3月1日实施。其主要内容包括：

1.立法目的。《德国联邦土壤保全法》第1条规定了其立法目的为“保全或恢复恒久的土壤机能”，并防止“有害土壤变质” 以及“土壤污染为基础的水质污浊”。

2.土壤变质回避义务。对土壤产生影响的全体人、所有人等，课以预防有害土壤变质的回避义务。该法第2条3项对“土壤的有害变化”进行了规定，即指“对个人或者公共利益带来危险、重大损害、或者引起重大负荷而致使土壤机能的侵害”；土壤的机能不仅包括身体健康，而且还包括生态学的机能(人、动物、植物、地中生物的生存基础以及生息空间、自然的人、动物、植物、地中生物的生存基础和生息空间、自然经营的构成要素、自然史和文化史的遗址、居住、休耕场所的农业用地等)。

3.净化主体及其义务。《德国联邦土壤保全法》第1条规定，必须采取防止有害土壤变质，净化土壤、被污染土地以及因此而导致的水域污染，同时，还必须采取防止对土壤产生有害影响的预防措施。

《德国联邦土壤保全法》第4条明确规定了净化主体包括行为责任人和状态责任人。根据第4条第3款规定，行为责任人包括污染原因人及其包括承继人；状态责任人包括土地所有人以及对土地进行事实上支配的人(第4条第3项)。

在德国，以传统警察法理论为基础的状态责任，承认了除原因者之外的土地所有人、土地的事实上的支配人的净化责任。自1998年3月以后，土地所有人也负有净化责任。但是，在取得土地之际，土地所有人相信土地不存在有害的变化者不负净化责任(第4条第6款)。以公费施行净化，但在土地价格相当暴涨时，土地所有人在公费限度内，必须清算补偿该上涨部分(第25条1条)。如义务人为数人时，享有相互请求权。但删除了连带责任的规定。

《德国联邦土壤保全法》第4条第3项明确规定，因土壤致使水质污染的，义务人也具有净化义务。(不仅水质保全法，而且在土壤保全法的范围内，试图处理伴随土壤污染的水质污浊这一点上，与日本不同)。

4.污染土壤调查义务。被怀疑污染的土地，行政厅实施预备调查，在判明其超过检查值的情形下，行政厅可命令原因者、所有者、占有者等进行详细调查。

5.情报公开制度。完善了有关污染情报的管理与对土地交易主体等情报的公开的制度。此外，该法还就有关防止土壤变质义务、净化费用负担、污染土壤的登记制度(明确规定污染土壤的登记制度由各州进行规制)以及补偿请求权及其时效(补偿请求权的时效，在采取措施终了后，自补偿义务人知道时起至采取措施后30年)等进行了规定。

(二)日本

《日本土壤污染对策法》于2002年5月29日法律第53号公布，2003年2月15日施行。《日本土壤污染对策法》共8章42条。主要规定了一般条款、土壤污染状况调查、土壤污染致使健康被害的防止措施、指定调查机关、委派调查机关、委派促进法律实体以及其他规定等。

1.立法目的。本法，通过规定把握特定有害物质造成土壤污染的状况的措施和防止该污染造成人的健康被害的措施等，试图实施土壤污染对策，以实现保护国民健康之目的。

2.土壤污染状况调查。第3条对有关被废弃的、使用过有害物质的特定设施的工厂或事业场所场址的土地调查进行了规定。第4条对有关土壤污染而致使有产生健康被害危险的土地的调查进行了规定。

3.指定地域的指定等。根据第5条的规定，都道府县知事，土壤污染状况调查的结果，在当该土地土壤的特定有害物质的污染状态被认为不符合环境省令所规定的标准时，应将当该土地的区域作为该土地因特定有害物质被污染的区域进行指定。都道府县知事，在作前款指定时，根据环境省令的规定，必须对其指定内容进行公示。

4.指定区域的台帐。根据第6条的规定，都道府县知事，必须调制指定区域的台帐(以下本条称为“指定区域台帐”)，并予以保管。指定区域台帐的记载事项以及其他调制或者保管相关的必要事项，由环境省令规定。都道府县知事，在被请求阅览指定区域台帐时，无正当理由不得拒绝。

5.土壤污染致使健康被害的防止措施。根据第7条规定，对作为因土壤的特定有害物质的污染，致使人的健康被害或者有产生危害的可能，并被认为属于符合政令所规定标准的指定区域内的土地时，根据政令的规定，在为防止其被害的必要限度内，对当该土地的所有人等，都道府县知事有权确定一定期间，并命令当该土地的所有人等采取除去该污染，防止该污染扩散的措施。

6.污染的除去等措施所需费用的请求。第8条规定，前条第一款接受命令的土地的所有人等，在当该土地的土壤的特定有害物质所造成的污染，是当该土地所有人等之外的人的行为所致的情形下，对于实施该行为者，可以向其请求该命令相关的污染除去等措施所需要的费用。但是，该行为的实施者已经负担了除去该污染等的措施所需费用或者被视为负担人时，不在此限。

7.土地的形质变更的申请和计划变更命令。第9条规定，在指定区域内，试图采取土壤以及其他土地的形质变更者，在着手该土地形质变更之日前14日内，根据环境省令的规定，必须就当该土地的形质的变更的种类、场所、施行方法以及着手预定日以及其他环境省令所规定的事项等，向都道府县知事提出申请。

8.指定调查机关。根据第l0条的规定，根据环境省令的规定，因施行土壤污染状况调查的人的申请而进行。在已为第3条第1款的指定之时，环境大臣必须将其内容予以公示。根据第l4条的规定，指定调查机关在被请求进行土壤污染状况调查时，除有正当理由之外，必须毫无迟延地进行土壤污染状况调查。并且，指定调查机关必须公正且按照第三条第一款的环境省令所规定的方法进行土壤污染状况调查。

三、国外土壤污染防治方法对我国的启示

上述诸外国土壤污染防治立法的成功经验，无论是对我国土壤污染防治立法模式的选择方面，还是对我国土壤污染防治立法体系和具体制度的建构方面，均具有重要的启示性意义。

(一)我国应采取独立的立法模式

从各国有关土壤污染防治立法模式来看，采取附属性的立法模式国家的有关土壤污染防治立法，由于缺乏一部独立的土壤污染防治立法，因此，在土壤污染防治法律规范上，不仅缺乏系统性，不利于系统规制有关对土壤污染进行控制的措施，而且，在适用上也往往存在无法可依的缺陷。而与此相对，采取独立的立法模式，通常对土壤污染防治相关制度进行系统规范，有利于一国系统规制土壤污染防治制度，有效预防和治理被污染土壤。这种立法模式是未来土壤污染防治立法的发展趋势。因此，借鉴外国立法经验，采取独立的立法模式，制定《中华人民共和国土壤污染防治法》是大势所趋。

(二)应立足我国国情进行立法

根据《中华人民共和国物权法》第47条、第48条的规定，城市土地属于国家所有，法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。因此，在我国，违反国家相关法律规定，实施了污染土地违法行为的责任主体和负有修复义务的责任主体，通常是土地使用人、承租人或第三人。这与实行土地私有制国家的土壤污染防治立法在规制有关污染土壤的责任主体和负有修复义务的责任主体方面是有所区别的。因此，我国应结合我国的土地所有制的相关法律规定进行立法。此外，我国在制定土壤污染防治立法时，还应结合我国土壤污染的实际情况，对污染土壤的认定、修复标准、修复方法等进行具体规定。

(三)我国土壤污染防治法应明确的内容

借鉴国外独立的立法关于内容上的成功经验，笔者认为，我国土壤污染防治法应明确规定如下内容：立法目的、相关定义、基本原则、土壤污染状况调查与整治机构的确立和职责、土壤污染调查制度、土壤污染状况监测与报告制度、土壤保护规划制度、土壤影响评价制度、土地污染信息披露制度、土壤污染管制区指定及登记制度、土壤污染的修复与监管制度、土壤污染整治基金制度、制定土壤环境质量标准制度、土壤污染防治措施、土壤污染法律责任体系等。