北京大学城市环境学院的李喜青研究员结合美国棕地再开发中存在的责任问题研究，提出应尽快出台法规，填补国内空白，减少棕地闲置，制定的政策和法规应有利于棕地再利用，而不应成为障碍。

  棕地再开发的责任问题
  我国长期以来一直忽视工业企业搬迁遗留的场地污染问题。直到 2004年国家环保总局才发出关于企业搬迁过程中环境污染防治的通知，要求在改变原土地使用性质时，必须对场地进行污染状况调查评价，实施必要的修复。
  目前只有上海和北京等少数城市已开始开展较大规模的修复行动。如上海修复了为 2010年世博会展馆而搬迁的那些企业遗留的场地，北京修复了原化工三厂、红狮涂料厂等三家企业搬迁后遗留的场地。这些修复工作面临的主要问题在于低成本修复技术的缺乏。
  但是随着我国棕地再开发的大规模开始，人们会发现棕地再开发的障碍远不止于此。从国外的经验来看，除了技术上的障碍，棕地再开发再污染治理费用、开发周期以及法律责任等方面都存在巨大不确定性，也是影响棕地能否顺利得到再开发的重要因素。
  在美国，开发商在开发棕地前需要和原来的业主对场地的污染状况进行调查和评估，然后制定治理方案，得到当地环保部门批准后实施修复。尽管治理的费用由原来的责任人承担，但这一过程的完成需要很长时间，这对开发商来说是很不利的。
  更重要的是，由于土壤和地下水污染具有很强的隐蔽性，初期的场地调查有可能未能发现所有的污染物/源或没有准确地确定污染的范围。在开发过程中，新发现的污染物/源往往导致修复方案的修改，修改的方案必须重新得到环保部门的批准。这一修改和重新批复的过程也需要很长的时间，会显著改变开发的计划。
  另外，即使修复完成获得当地环保部门“不需要进一步行动”的通知，也不意味着开发商责任的终结。在有些情况下，修复结束并完成产权转移后，还可能发现新的污染，这时原来业主和开发商很容易产生纠纷。这是因为在开发商看来，污染是原来的业主造成的，理应由原来的业主负责。而在原来的业主看来，修复在新的业主(开发商)的参与下已经完成，并已得到环保部门的认可并完成产权的转移，不应再由他来承担责任。
  正因为如此，棕地开发在美国很容易引起诉讼。许多情况下，棕地的潜在开发者因为不愿意经受复杂而漫长的司法程序，只能选择放弃开发棕地。污染场地修复技术上的难度和高昂的费用，也使原来的业主对再开发缺乏积极性。

不应让开发商承担不合理责任
  开发商在棕地的再开发所起的作用是至关重要的，因为开发商是棕地再开发的重要资金来源，所以有必要保护开发商对于棕地再利用的积极性。在这方面，国外有很多的教训。
  如美国1980年颁布的超级基金法案，其宗旨是确定和治理废弃的有害废物污染场地，以保护环境和人类健康。为了使污染者承担治理的费用并促进有害废物的正确处置，超基金法案规定了广泛的责任(liability)，当前的场地业主或运行者、过去的业主和运行者、安排有害废物处置、处理、运输的个人或公司都可以成为污染场地潜在的责任人。
  根据这一法案，即使没有对原来的污染有任何贡献，那些购买污染场地的业主和运行人也可能成为责任人，也就是说他们有可能需要对污染场地负责，仅仅因为他们是场地的业主，与他们是否造成该场地的污染没有关系。
  由于超基金法案广泛而严厉的责任规定，使得潜在的遗留场地的购买者或开发商对购买和再开发望而却步，因为谁也不愿意为自己不曾造成的污染买单。更何况，获得场地者在面对环保部门执法的同时，还可能面对私人的诉讼。
  当然，在超基金法案中也有一些免除购买者和再开发商责任的条款，但是这些条款远远不能消除再开发商的疑虑和开发过程中责任的不确定性，致使美国在上世纪九十年代中期之前遗留场地的开发非常不顺利，导致许多场地被废弃和闲置的，这和超级基金保护环境和公众健康的初衷相背离。
  因此，我国在制定有关棕地再利用的法律法规时必须避免这种情况。最好的办法是规定当开发商获得场地时，只要能够提供证据证明有害废物的处置发生在获得场地之前并在事先做了适当的询问，在开发过程中对有害废物采取了适当的措施，那么开发商就可以不用承担原场地污染所带来的责任。

应该让污染企业承担责任
  目前北京市采用“先治理，再出让”和“先出让，再治理”两种修复和再开发模式。根据第一种模式，土地储备中心从搬迁企业收购土地，对污染场地进行调查和修复治理，完成治理后再进入土地市场。“先出让，再治理”模式是指土地储备中心从搬迁企业收购地块后直接在土地市场上公开出让给开发商，同时在公告中注明该地块存在的污染情况，并明确规定由开发商承担修复治理责任。
  这两种模式中，最值得注意的是，和土地开发商直接打交道的是土地储备中心而不是搬迁企业。并且实际支付治理费用的也是土地储备中心。尽管土地中心在收购地块时考虑到了开发前需要进行治理，并对收购价格进行了调整，但问题是收购发生在实际的修复甚至场地的调查之前，土地中心不可能对污染的范围有准确的认识，更不可能准确地估算修复的成本，因此不可能让搬迁企业准确支付他们应该支付的治理费用。
  举一个极端的例子，如果土地储备中心的从搬迁企业收购土地的价格大于最后的治理费用，那么这意味着搬迁企业根本没有为他们的污染付出任何代价。这当然违背了“谁污染，谁治理”的原则。当然，目前搬迁的企业均属政府所有企业，这些企业过去在经营过程中所产生的利润均上交给了政府，现在由政府来出资进行修复治理不算合理。但是即使如此，不让污染企业承担修复责任仍有很大的负面影响，一个最显著的方面就是企业今后仍然会忽视采取必要的措施预防场地的污染。如果搬迁企业是非政府所有，在这种开发模式下让企业(特别是外资企业)逃脱治理责任就完全不合理了。

不应允许任意闲置棕地
  污染场地修复技术上的难度和高昂的费用难免会使原来的业主对再开发缺乏积极性。许多情况下，污染场地的业主选择不开发场地，这样固然不能发挥该场地的价值，但也使他们不必进行场地调查和修复。事实上，棕地业主不愿意再开发是美国棕地大量存在的另一重要原因。
  尽管目前我国还没有出现这样的情况，但是随着大量企业、特别是私营和外资企业的搬迁，这样的情况是完全可以预见的。
  场地业主选择废弃和闲置场地往往影响该区域的规划和开发。在这种情况下，美国司法部门和部分州越来越倾向于支持地方政府应用强制征用权(eminent domain)，以获得污染场地并进行开发，这时地方政府不需要为污染负责。
  在这方面最突出的例子是加利福尼亚州的“Polanco 再开发法案(Polanco Redevelopment Act)”。该法案的要点是城市的再开发部门有权要求规划的再开发区内的污染场地业主提供关于场地的所有环境信息、进行场地调查和修复，如果业主拒绝合作，再开发部门可以进行治理或安排第三方治理，费用由原来的业主负担。
  该法案已在该州的许多城市得到应用，如2002 年该州第四巡回法院判决圣迭戈(San Diego)市商业再开发区中一家污染场地的业主，Salvation Army 需向再开发部门赔偿治理污染场地的费用。
  显然，这一法案值得我国借鉴。
  总之，从目前我国污染场地开发实践来看出，再开发过程中的主要利益相关方，如土地储备中心和开发商对再开发过程中涉及的责任和风险缺乏起码的认识和警惕。这种情况一时可能使得开发过程能较快地进行，但从长远来看，对责任和风险缺乏清醒的认识会使各利益相关方蒙受不应有的损失，也容易引起各方之间的纠纷，最终阻碍搬迁场地的顺利再开发。目前我国的土壤污染防治法正在制定中，希望这部法律能够真正贯彻“谁污染，谁治理”的原则，同时避免使开发商承担不合理的责任。