上世纪70年代，美国的城市化进程到了第三个阶段：城市发展的重心发生了由城市到郊区、由北到南、由东到西的转移，大量企业的搬迁留下了不同程度污染的地块——也就是美国法律规范规定的“棕地”，具体包括了废弃的工业用地、汽车加油站、废弃的库房、废弃的可能含有害放射性物质的居住建筑物等，这些地块在不同程度上被工业废物所污染。这些土地在没有进行修复之前，一旦进入土地市场进行出让，将会给居住在地上的居民的人体健康造成严重的威胁。因为美国是最早针对“毒地”进行土地修复及标准、权利责任等方面进行详尽立法的国家，对于在“毒地”领域尚无完善立法的中国，极具借鉴意义。

当“爱河”变成“毒河”

  1978年春，离尼亚加拉瀑布不远的纽约州拉夫运河(Love canal)，原意为“爱河”，一个令人伤痛且从而改变美国历史的案件在这里发生。

  这是典型的美国城市郊区，是蓝领集中的社区。这里环境宜人，工薪一族在这里拥有自己的住房，他们生儿育女，生活美满。

  洛伊斯•吉布斯是一名家庭主妇，有两个孩子，5岁大的儿子麦克患有肝病、癫痫、哮喘和免疫系统紊乱症。5年间，她绝大多数时间是在医院儿科病房度过的。她不明白为什么儿子小小年纪竟会患上这么多奇怪的病症。有一天，她偶然从报纸上得知，拉夫运河小区曾经是一个堆满化学废料的大填埋场，于是她开始怀疑儿子的病是不是由这些化学废料导致的。

  当她把自己的怀疑说给邻居们听的时候，许多人也产生了同样的怀疑。随后吉布斯联络了一些姐妹开始进行调查，看是否还有类似遭遇的家庭。结果她们吃惊地发现了一个又一个家庭都曾出现流产、死胎和新生儿畸形、缺陷等经历。此外，许多成年人体内也长出了各种肿瘤。

  随即，一个令人不安的事实被曝光：1947年到1952年之间，当地一家名为胡克的化学工业公司把含二恶英和苯等82种致癌物质、共21800多吨重的工业垃圾倾倒在该运河中。运河被填埋后，这一带便成了一片广阔的土地。

  1954年，胡克公司将垃圾埋藏封存在那里之后，以一美元的价格将土地卖给了当地的教育委员会，并附有关于有毒物质的警告。然而，政府明知土地已被污染，但仍然在那里建立了一所小学。不久之后，小学周边的地区开始繁盛起来，逐渐形成了今天的拉夫运河小区。新来的居民哪里知道有毒物质正在渗入他们的社区。那些化学废料逐渐渗出地面，威胁着人们的健康。

  这一事实的揭露令小区居民震惊不已。人们走上大街游行示威，要求政府进行更加详细的调查，并做出合理的解释和相应的措施。

  1978年4月，当时的纽约卫生局局长罗伯特•万雷亲自前往视察，他亲眼见到以前埋在地下的金属容器已经露出了地面，流出黏乎乎的液体，像是重油一样，又黑又稠。

  整个春天与夏天，市政府官员都在与当地居民探讨这起影响身心健康的灾难。居民的呼声令人揪心：“我想知道我的孩子是否能够正常地长大成人？”“我们家的小珍妮是死胎。我请求你们查明原因，千万不要让悲剧再次发生。”“我们要搬出去！离开这里！”

  4个月后，纽约卫生局宣布小区处于紧急状态。但是政府仍然拒绝对小区居民进行疏散，因为政府担心这样会引起恐慌，会让纽约西部所有的人都以为自己的居住地被污染了，那样的结果是政府承担不起的。

  拉夫运河小区的居民们意识到必须团结起来，给州政府施加压力，让他们有所行动。义愤填膺的居民们扣留了美国环保署代表作为人质，要求白宫答应帮助他们解决问题，疏散居民，并宣布这里是重灾区。

  一时间闹得沸沸扬扬，各路媒体也表现出了惊人的一致，纷纷发表文章谴责政府，宣称支持居民的行动，呼吁政府就这一丑闻尽快做出解释，并妥善解决。

  几天后，居民们终于得到了回应。卡特总统颁布了紧急令，允许联邦政府和纽约州政府为尼亚加拉瀑布区的拉夫运河小区近700户人家实行暂时性的搬迁。

  7个月后，也就是1980年，美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》（ComprehensiveEnvironmentalResponse，Compensation，and LiabilityAct，简称CERCLA），规定有联邦政府设立专门的基金(所以CERCLA又被叫做“超级基金“法案)，并授权环保总署组织对污染场地进行治理， 同时向污染场地的责任人追回治理费用。 超级基金法案主要针对的是废弃或已经被再开发的场地， 那些仍在使用中的场地上发生的污染由之前颁发的“资源保护和回收法案(Resources Conservation and Recovery Act，简称RCRA)”来管理。

50万幅棕地的美国地图

  截至2010年5月14日，美国联邦环保总署网站上列出棕地治理优先整治清单（National priority list），共有1620个严重污染的场地，其中1084块场地的修复和施工已经完成，有341块场地已经从清单上删除。这是超级基金法案颁布30年来的成果。

  30多年来，棕色地块的治理、利用和再开发问题受到了美国联邦、州、各地方政府以及企业和民间非赢利组织的极大关注。政府出台了许多政策措施，各相关城市社区和民间组织积极配合，希望以整治棕色地块为契机，推动城市及区域在经济、社会、环境诸方面的协调和可持续发展。

  在美国联邦环保总署的地图上，标注着50万幅需要治理的棕地。明确指出重新开发这些“棕地”是他们的重要使命：“清理棕地，在这些土地上再次投资，可以扩大当地的税收基础、增加就业、利用现有的城市基础设施、缓解未开发空地上的开发压力，以此改善和保护生态环境。

  美国联邦环保总署是美国在棕地再开发问题上的核心力量和最高指导中心,它在1995年1月25日发布了“棕地行动议程”,开启了棕地再开发大幕,借以改善投资环境,鼓励私人投资者进入棕地再开发领域。美国联邦环保总署在棕地治理上的投入是非常大的,仅2001年就投入9千多万美元用于试点项目、污染评估、岗位培训等活动。2002年，布什总统签署了《小企业责任免除和污染土地复兴法》，授权每年拨付2.5亿美元用于被污染土地开发方面的援助。

  除环保总署以外,美国的住房与城市发展部、商务部经济发展局、交通部、小企业主利益保护局、美国陆军工兵军团等部门,也通过多种举措支持棕地开发。各州政府也通过自主清理计划实施对棕地的清理,目前已有47个州制定了这一计划。可以看出,美国从上至下已形成了一个良好的棕地再开发运行机制。

  再利用的潜力与争议

  在国外，搬迁场地再开发中涉及的责任问题是影响再开发成功与顺利与否的最为重要的因素。由于美国对棕地界定和治理的法案健全，案例经验丰富，其对世界各国都有可资借鉴之处。其经验教训也能给我国搬迁企业场地的管理提供一些有益的启示。

  科学家表示，美国有很多可以被重新利用的已受污染的土地。美国环保署以及国家可再生能源实验室已经确定了4100处地址，宜于发展风能、太阳能及生物能。这两个机构还会发布另一份“棕地再利用地图”，公布适于开发地热能的污染土地。在已公布的4100处选址中，有500万英亩的土地适于开发聚光或聚热光伏太阳能，而50万英亩的土地则适于开发风能。

  根据美国环保署公布的数据，如果这些选址能够被充分利用起来，将有9.5亿千瓦的发电潜力，这比美国2007年全年的能源需求还要多。2008年，美国环保署带头成立了一个名为“再激活美国土地”的机构，与政府齐心协力，鼓励社会各界利用污染土地发展可再生能源。该机构环境科学家帕姆•史温格表示，棕地的利用潜力十分惊人。

  然而，即使如此，美国的超级基金法案支持下的棕地治理仍然存在不足和争议。专家认为，该基金在棕地修复上效率过低，由于需要律师诉讼，很大一部分的资金和时间被用于漫长的司法程序，并且修复的时间极长，通常修复一个场地需要几年到十几年的时间，与此同时，其资金的来源缺口越来越大，每年资金数量都在锐减，这些都不利于严峻的棕地治理现实。

  专家分析，对比美国和我国搬迁企业遗留场地的开发，我们值得借鉴的有四个方面：

  第一，对搬迁企业遗留场地再开发过程中各利益相关方责任的规定对场地的再开发有举足轻重的影响。在历史上美国法律对于开发商责任的规定过于广泛和严厉，严重阻碍了遗留场地的再开发。

  第二，美国的法律法规越来越倾向于减免开发商的责任和风险，越来越鼓励地方政府强制进行棕地的治理和开发；但开发过程仍然具有巨大的不确定性，开发商对开发棕地仍然不够积极。

  第三，国内现有的搬迁企业遗留场地开发模式非常粗放，没有具体规定各利益相关方的责任，特别是污染者的治理责任没有得到体现。

 第四，各方对于开发涉及的责任和风险的意识非常淡薄。这种粗放的开发模式很可能在不久的将来导致各方之间的纠纷，妨碍搬迁场地的顺利开发。