在过去的10几年里，棕地的治理与再开发已经引起了有关学者的高度注意，并已成为与土壤有关的主要问题。最早的棕地概念是在1980年美国国会通过的《环境应对、赔偿和责任综合法》中提出的。该法规定，棕地是一些由于现实或潜在的有害物和危险物的污染而影响其扩展、振兴和重新利用的土地。1994 年起，美国国家环境保护局开始对棕地进行大规模治理，并修改了棕地的定义。她认为棕地是废弃的、闲置的、不再被利用的工业和商业用地，由于受现有或潜在的环境污染使其扩展或再开发而变得复杂(USEPA，1996)。2002年1月11日美国通过的《小企业责任减免与棕地复兴法》对棕地进行完整的定义。该法规定：棕地是由于已经存在或潜在的有害物质、污染物或可以导致污染的物质，影响其扩展、再开发、再利用的不动产。

第三次工业革命后，发达国家重新调整传统的产业结构，废弃了许多旧工业基地。许多企业从城市中心移向郊区，遗留下大量棕地。据估计，美国有50 万～100万块棕地。每个工业化的国家都有棕地。由于人口增加，土地变得越来越紧张。如何充分利用棕地成为目前各国急需解决的问题。但棕地相对绿地来说，再开发成本高，风险大，很少有投资者愿意对棕地进行治理与再开发。但从国家长远发展来看，棕地再开发具有改善环境、缓和城市用地紧张等功效。因此，许多国家都很重视棕地的治理和再开发，从财政、税收、法律方面进行支持、引导、规范和激励。本文选取美洲和欧洲的几个国家，他们通过制定相关政策、法规，为开发商、投资商提供很多优惠条件，使得棕地在治理和再开发方面取得很大进展。

一、国外棕地治理与再开发政策、法规的比较

对棕地的治理和再开发，财政、税收政策和法律体制保障是最有力的措施。下面将分别从这3个方面对美洲和欧洲的几个有代表性的国家对棕地治理与再开发的政策与法规进行比较。

1.美洲

1）财政政策　

美国环境保护局在1995年1月25日发布了“棕地行动议程”，鼓励私人投资者进入棕地再开发领域。其在棕地治理上投入非常大，仅2001年就投入9千多万美元用于试点项目、污染评估、岗位培训等活动。加拿大等计划已经对一些贫困省的项目给以支助，让他们有更多的机会开发棕地项目。安大略省提出社区改进计划，该计划规定各市为已注册或评估的业主、代理人提供资金援助，从而进行棕地治理的可行性研究和棕地再开发。

2）税收政策　

美国于1997年颁布了棕地税收相关政策，它是通过减少须纳税的收入来减少税收负担。在2006年12月对其进行修订，扩大了以前不允许的清理石油产品的费用的减少。加拿大安大略省为了鼓励棕地的治理，为开发商提供税收援助来抵消棕地治理的成本，从而减少棕地的集中度，并且能够使棕地情况注册到棕地环境注册处(Brownfield Environmental Site Registry)。

3）法律体制　

美国国会于1997年8月通过了减税法。它通过税收优惠政策激励私人投于棕地的治理和再开发。据估计，在一个纳税年度内，总共带来8000多块棕地的治理和再开发。2002年1月11日，布什总统签署通过了《小企业责任减免与棕地复兴法》，该法扩大了美国对棕地治理的财政扶持，鼓励治理和再开发棕地。加拿大环境部门颁布的加拿大环境保护法和环境评估法，界定了危险的化学物，为棕地治理和再开发提供了科学的建议和先进的环境技术。

2.欧洲

1）财政政策　

在英国，许多地区都制订了资金援助计划。废弃物援助计划给予现存废弃建筑物100 %资金援助。目的是治理废弃的建筑物，使其从社会、环境、经济这几个方面可再利用。法国的建筑和住房供给法规定，保持现存建筑物和设施安全和重新利用现有的建筑物和设施工程提供资金支助。津贴计划对购买可生能源设备的人们给以补助，以至于到2006年为止购买太阳能家庭热水器增加了1500户。
荷兰的土地保护法每年为严重污染的土地拨款1.59亿欧元。1997年中央政府为了资助棕地治理，每年增加2.27亿欧元。除了提供特别基金外，荷兰政府还建立了激励棕地再开发的基金计划。主要计划包括：BELSTATO，VINEX，STITEA(这里加上标注)。

2）税收政策　

在英国，几个主要税收政策激励人们从对绿地的开发转向对棕地的治理和再开发。2001年国内税务局颁布减免税，该税法规定对治理污染土地的公司减免150%的企业增值税。2001年财政部规定在贫困地区给以印花税减免。2002年法国提出了保存自然财产的部门税，这是委员会为保存自然财产和风景而被允许征收特殊税。

3）法律体制
　
英国垃圾法的颁布增加了对垃圾处理的收费，并且对每吨新的建筑物增加了1160英镑的成本，这促使更多的建筑物原材料被重新利用。废物和资源计划促进了废物的管理。从1990年起，法国通过调整计划已改变了对污染物的管理方式。但对重新利用棕地土壤和废物，法国没有特殊的法律政策规定。

荷兰的土地保护法是荷兰关于棕地的治理和评估的主要法规。该法规定棕地所有者、租用者的责任、棕地治理标准、法规权威和项目基金。

通过对美洲和欧洲的几个有代表性国家棕地治理和再开发的政策、法规的总结和介绍，可看出各国都从财政、税收、法律方面对棕地的治理和再开发给予一定的支持。但由于文化、经济、政治的不同，对棕地的治理和再开发所采取的政策和取得的成效都不同。美国一直是棕地治理的先行者，也是棕地再开发策略最积极的倡导者，并且是棕地治理中，成效最显著的国家。加拿大在环境规则方面受美国影响很大，所以采用的方法和美国很相像，特别是在重工业污染比较严重的五大湖区的治理上。英国并不特别关注棕地的治理，而是把再生作为棕地治理的主要目标。而荷兰是欧盟国家里最先拥有受污染土地政策和法律的国家。

二、我国棕地治理与再开发的政策、法规

随着近年来我国经济的迅速发展，不少城市和地区已进入快速城市化过程，在这样的背景下，土地供需矛盾也愈发尖锐。根据世界银行东亚基础设施部2005 年5月份发表的城市发展工作报告《中国废弃物管理：问题与建议》可以得知我国各个城市目前大约有至少5000块棕地。这些棕地正在严重影响着公共卫生、环境质量及土地的价值。

由于我国工业化时间短，棕地问题没有欧美那么严重，我国对棕地问题的关注还较少。我国没有明确提出棕地的定义，也没有直接关于棕地再开发方面的法规、政策，只是在环保相关法律、法规中对土地污染问题有所涉及。这些相关法律法规有：

(1)2001年11月26日国务院在《国务院关于国家环境保护“十五”计划的批复》中就明确指出要积极推进污染治理的企业化、产业化、市场化。结合扩大内需多渠道筹集资金，鼓励和支持各类社会资金投向环境保护，加大城市污水处理费、垃圾处理费征收力度，使污染治理设施运行达到保本微利的水平，形成政府、企业、社会多元化投入和政府主导、市场推进、公众参与的环境保护机制。

(2)2004年6月国家环保总局发出通知，要求企业在搬迁过程中要注重土壤污染防治工作，明确由于遗留污染物造成的土壤环境污染问题应由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能。2006年2月10日，国家环保总局联合财政部、国土资源部发布了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，提出从2006 年起逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。

(3)2006年11月23日，国家环保总局发出《关于发布“十一五”国家科技支撑计划“国家环境管理决策支撑关键技术研究”重点项目课题申请指南》的通知，在该指南中，明确将典型工业污染场地分类管理、风险评估与土壤修复技术筛选研究列为重点项目课题。

根据国家环境保护“十一五”规划，中国将要逐步实行环境分类管理。《规划》强调，据全国主体功能区划分要求，对四类主体功能区制定不同环境政策和评价指标体系，实行分类管理。这四类功能区分别是优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域。

三、国外经验对我国棕地治理与再开发政策和法规制订的启示

借鉴以上几个国家棕地治理与再开发成功的经验，结合国情，中央和当地政府应该提出一个可持续发展的棕地治理与再开发的战略，并且政府应起到积极地引导和推动作用。但我国也不能重复西方国家先污染再治理的老路，必须在政策、法律、法规的制定方面，要面向预防，要加强拟建项目的预先评估，防止棕地的出现。在提出战略时可从下面几方面考虑：

(1)财政方面。我国政府应对棕地治理与再开发提供直接的资金支助，或给开发商提供无息或低息贷款用以鼓励棕地治理与再开发。并可以根据棕地的污染程度或棕地开发的风险给以不同的资金支助。棕地治理与再开发的资金可以采用废弃物征收税法、政府津贴、污染土地拍卖价格、私人筹措资金得到。借鉴美国成功经验，可以建立专项基金用于治理棕地。

(2)税收方面。为防止棕地污染的再发生，对未形成棕地的土地加大力度征收环境税。对棕地的治理与再开发的税收可以给予适当优惠，对一些难以治理，再开发风险较大的项目甚至可以免税来降低再开发商的市场成本。

(3)法律方面。治理污染是棕地再开发的首要问题，因此法律应加大对土地污染的惩治力度，防止土地进一步遭到更大的破坏。同时棕地治理应该变成中国城市规划法和土地管理法的一部分。因为我国与西方国家在土地供给上不同，开发商只能利用土地固定的年限，大部分开发商不愿对土地进行治理。因此必须通过法律手段强迫他们对棕地进行治理。

(4)其它方面。可以将目标管理方法引入棕地治理和再开发，为其制订一个具体数量目标。例如英国于1998年制订了两个定量目标，一个目标是到2004 年，棕地要以每年至少1100hm2的速度进行改善。另一个目标是到2008 年要有60%的新建住房或已有住宅翻建，需在棕地上进行开发。而这一目标在2000 年就已基本达成。具体的数量目标的建立，明确直观，同时可以加快棕地治理和再开发的进程。

四、结论

随着我国工业化进程的加快和产业结构的调整。棕地问题会日益严重。我国应该在学习西方国家棕地治理与再开发经验的基础上，结合我国具体情况，尽快完善棕地治理与再开发政策、法律和法规的建设，以此引导、规范和激励棕地的治理和再开发。从而为经济建设的又好又快发展奠定基础。