摘要：城市工业废弃地治理是一个十分复杂的过程，涉及经济、社会、环境、政策、法律、技术等诸多问题，对其进行治理已成为城市实现可持续发展的必然选择，但是目前国内对相关问题的研究较少。通过对中美两国城市工业废弃地污染治理的比较研究，认为中国对城市工业废弃地污染治理的重视程度低于城市大气污染、水污染的治理，存在相关法律法规不完善、污染责任认定不明晰、治理资金缺乏、风险等级评估不科学、公众与社区参与意识不强、治理方法与技术落后、污染信息不透明、治理后用途单一等问题，对此提出了相应的改进建议。

关键词：城市工业废弃地  城市更新  风险评估  污染治理

20世纪70年代以来，伴随着后工业时代的来临、世界经济格局和城市产业结构的巨大变化，城市工业废弃地问题日益成为城市管理者和公众关注的焦点问题之一[1-3]。我国城市化进程的加快，土地资源的紧缺，人口的剧增使得城市用地日益紧张，因而城市工业废弃地治理再开发是实现城市可持续发展的必然选择[4，5]。但是城市工业废弃地中常常包含许多危害物质，对人体健康和生态环境造成现实的或潜在的危害[6]。科学合理的工业废弃地治理会给城市带来巨大的综合效益（见表1）。发达国家尤其是美国工业废弃地治理取得的经验教训值得借鉴。本文主要分析中美城市工业废弃地污染治理的差异，指出我国存在的主要问题，提出改进建议。

经济效益	社会效益	生态环境效益
吸引投资	增加就业机会	改善城市景观
增加税收来源	增加公共空间	提高城市环境质量
提高城市竞争力	增加可支付性住房	减少温室气体的排放
提高不动产价值	提高居民生活质量	减轻城市发展对绿地的压力
提高基建设施的使用效率	消除对人体健康的威胁	保护和高效利用有限的土地资源

 

1 美国城市工业废弃地治理体系

1.1 管理机构

美国的环境管理是由联邦政府和州政府分级实施，联邦政府主要通过国家环境保护局实施相关政策法规；而州政府在联邦政府的法律框架下，根据本州的实际情况成立环境管理机构、制定并实施适合本州的环境法规。对城市工业废弃地污染治理美国业已形成了包括联邦政府、州政府、地方政府、社区和非政府组织在内的自上而下共同参与的管理机制。

1.2 政策与法规

20世纪70年代末的腊夫运河（LoveCanal）等事件促使美国国会专门针对污染工业废弃地制定了严格的法律法规。1974年颁布实施并于1984年修改的《固体废物处置法》又称《资源保护和回收法》，1980年颁布了《综合环境反应、补偿和责任法》又称《超级基金法》，2002年实施了《小企业污染免责和棕地再开发法》，其他法律法规中也有涉及到工业废弃地污染治理的条款，形成了较为完善的土地保护和污染治理的法规体系。此外，美国国家环保局于1997年5月制定了《棕地全国联合行动议程》，将经济发展、社区复兴和环境保护结合起来，由公共部门和私有部门联合起来一起治理工业废弃地的污染问题。美国各州都实行的“自愿者清理计划”有力地促进了工业废弃地治理进程[7]。

1.3 责任认定

《超级基金法》实施初期，规定工业废弃地污染的责任认定采用追溯既往的方式，即包括土地、厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者都必须承担法律上的连带责任。目前，美国采用以“污染者付费”为主导、相关责任主体共同承担责任的原则。

1.4 治理资金来源

资金是工业废弃地治理得以顺利实施的根本保障。美国建立了一个针对工业废弃地治理有效的资金筹集和管理方式——“超级基金”，资助污染危害严重的工业废弃地的清理和再开发。此外，各个州政府也设立了工业废弃地治理专项资金。《超级基金法》规定，工业废弃地污染治理资金由污染物质的排放者、泄漏者、营运者和所有者承担。对于上述责任主体无法承担的、污染严重的工业废弃地的治理费用由“超级基金”承担。市场机制是筹集工业废弃地治理资金的有效手段。美国采用了如税收、资金补贴、贷款、担保等经济手段吸引私人投资者加入到工业废弃地的治理之中。此外，工业废弃地的开发商根据可能获得的经济收益，可以根据协议承担一部分治理费用。社区居民可以根据获得的综合效益，提供一定的资金支持。

1.5 污染风险评估

工业废弃地中常常包含许多有毒有害物质，对人体健康、生态环境和建筑都存在着现实或潜在的危害。因此，工业废弃地开发治理之前需要对其污染状况、污染程度进行调查和风险等级评估，根据污染风险等级确定治理措施及程序。美国工业废弃地污染风险评估的步骤如下[8]：①危害识别；②风险评估；③危害评估；④风险等级划分。美国采用污染等级评估体系和国家优先清单，经过调查和风险评估，针对工业废弃地的污染严重程度，优先治理污染严重的地块。

1.6 治理方法与技术

对工业废弃地进行风险等级评估以后，就要根据风险等级采取不同的治理方法和技术。每种修复方法都必须具有实用性、兼容性、有效性和实效性。针对不同污染物的危害程度不同，采用合适的修复技术，通常有物理化学修复法、微生物修复法、植物修复法等。物理方法主要有换土法、热处理法、土壤淋洗技术等；化学方法主要有化学固定法、生物淋洗试剂法、电动修复法、化学降解法等；植物修复法主要有植物稳定、植物挥发、植物提取3种；微生物方法是近年来开始受到重视的新方法，但是还处于试验阶段。

1.7 再利用用途

工业废弃地治理后开发建设成为新型工业园、商业中心、教育科技园、广播中心、各种住宅区、绿地、公园、博物馆、展览馆、高尔夫球场等。如世界上昔日最大的、位于美国东北部的Windham纺织厂，如今正在被改造为一个集高科技、研发、办公于一体的综合性科研与生产基地[9]。美国西弗吉尼亚州的威灵地区一个面积达十公顷的废弃钢铁厂被改造为商业服务中心，创造了大量的就业机会和税收。

1.8 信息管理

在工业废弃地治理过程中，美国重视环境治理信息的充分公开，为公众参与提供了良好的平台。工业废弃地治理过程中，污染状况的调查、风险等级的评估、清理标准与技术的选择、污染清理的实施单位都有联邦政府、州政府、地方政府、社区居民与专家学者共同参与商讨决定后得以实施。

2 国内城市工业废弃地治理体系

2.1 管理机构

我国城市工业废弃地治理纳入到城市环境保护部门管理之下，还没有成立有效的政府管理机构。城市环境保护部门对工业废弃地治理很少重视。与城市大气污染、水污染治理相比，城市工业废弃地治理在机构和人员设置、资金投入、新技术应用、环境治理规划和实施以及科研项目支持上存在着严重的不足。

2.2 政策与立法

我国已经制定了防治大气、水、环境噪声、固体废物、放射性污染和保护海洋环境的法律，但是还没有专门防治城市土地污染的法律，土壤环境标准体系也未形成。《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持条例》等法律法规中有各种使用土地必须符合国家有关法规的要求，但是对于工业废弃地污染源的确认、污染者的法律经济责任的认定等问题涉及很少。当前，一些相关部门也认识到问题的严重性，采取了一些措施。《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》明确要求“开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染”。国家环境保护总局已经启动了全国土壤污染现状调查，包括城市工业废弃地污染现状调查。同时，我国的土壤污染立法工作也已经启动。

2.3 责任认定

我国土地是国家所有，建国后至20世纪90年代初期，城市土地使用实行的是单一的、无偿与无限期的行政划拨制，这给城市土地闲置、被污染埋下了隐患。加之土壤污染具有隐蔽性、复杂性、滞后性、积累性和不可逆性等特点，其污染责任认定十分困难。我国城市工业废弃地污染的主要来源是那些高污染、高消耗的机械、化工、纺织、冶金等传统国有企业，由于体制和机制的制约，其污染的经济与法律责任很难认定，污染治理工作困难很大。

2.4 治理资金来源

我国目前环境污染防治主要遵循的是“污染者付费”的原则。但是城市工业废弃地污染具有隐蔽性、滞后性、复杂性等特点，其污染责任认定困难，治理风险大，私人投资者不愿意投资，因而污染治理主要是政府出资，加大政府财政负担。但是政府资金有限，不能满足污染治理的需要。

2.5 污染风险评估

国内还没有针对城市工业废弃地污染风险等级的评估标准，缺乏科学有效的风险管理。对其风险评估也仅仅是针对人体健康的危害，而很少关注污染对环境和建筑的危害。国内针对城市工业废弃地污染的环境评价很少，只有针对农用地的土壤环境质量评估标准，而不能适用于城市工业废弃地污染的风险评估与管理。

2.6 治理方法与技术

国内工业废弃地污染治理的方法单一、技术落后。工业废弃地污染主要有重金属污染和有机物污染等，其污染治理主要采用传统的物理化学修复法、植物修复法等，而对国外流行的新技术如微生物修复法缺乏重视。

2.7 再利用用途

国内城市工业废弃地的再开发主要以房地产为主导。开发商往往为了追求高额的经济利益而兴建高级住宅、高级办公楼、商业中心等，却很少考虑到中低阶层的承受能力和当地居民的消费潜力。

2.8 信息管理

国内还没有实施全面的城市工业废弃地污染调查，没有建立有效收集城市工业废弃地污染的数量、布局、危害程度等基本信息的数据管理系统，更不用说信息公开共享了。

3 我国城市工业废弃地治理的改进建议

3.1 建立健全管理机构

目前，我国的城市工业废弃地污染的面积、数量、分布和危害程度不清，治理措施缺乏针对性。为了充分利用城市工业废弃地，使其发挥应有的作用，应该成立专门管理机构，统一部署和指导治理工作，成立专门的开发治理机构，对工业废弃地实施治理。环境保护部门、其他政府部门、非政府组织以及社区和公众都应该积极参与到工业废弃地的治理之中。“积力之举无不胜，众智之为无不成”。在健全的管理机制下，各级环保部门形成上下合力，环保部门和科研单位形成业务合力，环保和财政等部门之间形成部门合力，使我国工业废弃地治理工作得以顺利进行。

3.2 完善污染治理政策与法规

完善的污染治理法规是工业废弃地治理的前提条件。我国已经制定了防治大气、水、环境噪声、固体废物等方面的法律，但是防治工业废弃地污染的法律还是空白。构建适合我国国情的工业废弃地污染防治法律法规成为当务之急。目前，我国许多城市已经实施了大气质量每日报告制度、水质实时监测制度，应该对工业废弃地污染进行定期监测报告制度。

3.3 明确责任主体

工业废弃地污染的经济责任认定是治理资金筹集的前提。“谁污染，谁承担”原则应该是污染治理的首要原则，由于我国的体制和机制的制约，许多工业废弃地的污染责任主体无法确认。因此，在完善相关法律法规的基础上，要求工业废弃地污染者、污染地块的所有者和污染物的营运者承担连带责任。

3.4 多元筹集资金

资金是实现污染治理的重要保障。根据国外经验，建立专门的治理基金是实现工业废弃地污染治理的主要措施和发展趋势。可以借鉴美国的“超级基金”成立适合我国的“工业废弃地污染治理基金”专门用于治理污染严重的地块。在明确污染经济责任的前提下，由污染企业、受污染地块的开发商、当地社区和居民、以及政府部门单独或联合承担治理资金。积极利用市场手段，吸引更多的私人投资者加入到污染地块的治理之中。

3.5 科学的风险评估

科学的污染风险等级评估是实施污染治理的前提。风险评估不能仅仅从技术角度考虑，还要考虑到社会、政策、体制等方面因素的影响；不能仅仅考虑对人体健康的危害，还要考虑对生态环境和建筑的危害；不能仅仅只有专家参与，还要有公众参与；要对社会、经济、生态环境造成的危害进行综合评估。

3.6 加强相关科学研究

科学的污染治理方法和先进的技术手段是实现污染治理的根本途径。在明确污染风险等级、充足的治理资金、有效的组织管理下，采用科学的治理方法和高效的治理技术对工业废弃地污染实施治理。我国要加强污染治理方法和技术的研究，积极与发达国家进行科技交流，学习国外先进的污染治理方法和技术，推进我国工业废弃地污染治理进程。

3.7 加大舆论宣传，提高全民城市环保意识

城市工业废弃地对人体健康和城市生态环境具有潜在的危害。由相当部分的人和企业对工业废弃地污染的严重性和危害程度缺乏认识，一些企业从自身利益出发肆意污染城市土地。建议增加城市工业废弃地治理与防治工作的透明度；要充分利用新闻媒体宣传城市工业废弃地污染与人体健康、城市生态环境保护的重要性、污染防治的相关法律法规等知识，提高人们环境保护意识，实现全民自觉保护城市生态环境的良好氛围。

参考文献：

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[4]DEBRA M，GARLO P.实现可持续的城市发展：从褐色地带到环境管理[J].产业与环境，2001，23（1/2）：19-21.

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[6]FLETCHER T.Neighborhood change at Love Canal: contamination，evacuation and resettlement [J].Land use policy，2002，19：311-323.

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[9]  罗思东.美国城市的棕色地块及其治理[J].城市问题，2002（6）：64-67.